成都市灾后重建中加强耕地保护的经验与启示

 

杜 伟  黄 敏

（四川师范大学经济与管理学院、西南土地资源评价与监测实验室  四川 成都  610066）

 

【摘要】5·12特大地震损毁了大量耕地，使地震灾区耕地数量和质量安全受到严重威胁。成都市在三年多的重建工作中，高度重视灾区损毁耕地的修复与重建，取得了显著成效。在地震灾区生产生活设施已建设完成的情况下，加强耕地保护应该作为下一阶段重建工作的重点内容。地震灾区必须以保障灾区耕地资源安全为核心目标，全方位地统筹设计和完善耕地保护机制，推进耕地保护经济补偿体制和机制创新，通过灾区土地整理高效配置耕地资源，健全耕地质量保护技术与制度支持体系，着力完善耕地保护的长效机制。

【关键词】成都市；地震灾区；灾后重建；耕地保护；经验；启示

 

一、加强耕地保护应成为地震灾区下一阶段重建工作重点

5·12特大地震损毁了大量耕地，使地震灾区耕地数量和质量安全受到严重威胁。以四川省为例，5·12地震引起的山体滑坡、泥石流、地层断裂等灾害，造成全省168.8万亩农田损毁，其中，因山体滑坡、垮塌、覆盖等完全灭失耕地14.26万亩，占损毁总量的8.45%；重度损毁34.56万亩，占损毁总量的20.47%；中度损毁46.14万亩，占损毁总量的27.34%；轻度毁损73.84万亩，占损毁总量的43.74%。同时，灾后重建无论是基础设施还是生产生活设施建设都需要大量建设用地，各项重建工程所占用的耕地多为地形平坦、地势开阔、质量最好的耕地。

耕地资源是人类生存和发展的物质保障，地震灾区耕地资源安全对灾后重建和发展影响重大：①耕地是农业生产最基本的生产资料，耕地资源安全直接影响灾区的粮食安全；②耕地作为土地资源的重要组成部分，土地生态系统对整个生态系统的和谐性具有决定性作用，地震灾区耕地资源受损势必影响土地生态系统，进而对灾区整个生态系统形成威胁；③耕地是人类生存和发展的重要资源，地震灾区灾后经济建设恢复和社会生活的有序进行兜依赖于耕地的物质保障功能，灾区耕地资源的安全性又关系到灾区的社会经济安全。

耕地资源安全不仅直接影响灾区粮食安全与生态安全，而且关系到灾区社会经济安全，关乎灾区重建和发展的成败。灾后重建工作启动三年来，地震灾区生产生活设施的建设任务均已完成，但耕地资源匮乏的问题尚未从根本上解决，甚至随重建工作的不断推进，大量耕地被迫转变为建设用地，人地资源矛盾日益尖锐。地震灾区在下一阶段的重建工作中，应该以加强耕地保护为重点，着力完善耕地保护的长效机制。

二、成都市灾后重建中加强耕地保护的经验分析

5·12地震受灾区域主要分布在龙门山断裂带上，主要包括四川省阿坝州、德阳、绵阳、广元和成都西北部区域。成都、德阳、绵阳、广元是四川省耕地分布较为集中的区域，也是四川省的粮食、油作物、蔬菜的主产区域。5·12地震后，成都市高度重视灾区损毁耕地的修复与重建工作，严格按照国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》中关于实施耕地保护的有关规定，积极推进灾区耕地保护工作，取得了较为显著的成效。其具体举措和经验可以总结为以下五个方面：

    成都市从2003年底开始实施“金土地工程”，目的在于通过土地整理工作为城市建设用地提供占补平衡指标，在拉动区域社会经济和谐发展的同时逐步实现土地的集约利用。5·12地震发生以后，成都市将集约用地的思想推广到灾后重建各项用地规划中，力求在灾后重建的过程中通过合理的用地规划，体现土地用途的多样性、相融性、共享性和发展性，提高灾区土地的使用效率。2008年6月，成都市颁布了《成都市村镇灾后重建规划编制导则》，要求统筹考虑群众的生产、生活和农业规模化经营，保障土地的高效应用，以实现灾区社会效益、经济效益、生态效益的最大化。

    成都市高度重视灾区损毁农田的修复重建工作，将恢复灾区耕地的生产能力放在重要位置。成都市成立了专门的专家调研队伍，深入灾区进行调查研究，为灾后农田的修复重建工作提供第一手资料；同时，大力开展灾区农田修复是试验示范，积极探索农田的修复模式，严格按照2008年6月30日颁布的《地震灾区土壤污染防治指南（试行）》的有关细则实施灾区的耕地土壤检测和修复工作。成都市还专门为灾区农田的恢复重建划拨了重建基金，将其作为灾后重建的重点投资项目，投放的项目包括整合农业综合开发、水土保持、国土整治等。

成都市将灾后重建的土地利用与集体建设用地流转改革结合起来，把推进农村土地流转和推动土地规模经营纳入了农村住房灾后重建的整体框架。这种涵盖了建设用地增减挂钩和农用地整理的灾后重建举措，既有效解决了群众灾后住房重建资金，又保证了灾毁耕地的复垦和其他农用地生产条件的改善，不仅为灾区农村开展规模化农业产业项目提供了支撑，也有助于农村耕地保护目标的实现。

    成都市以灾后重建为契机，选择灾后重建实验区，结合当地的自然优势，考察耕地土壤的质量，指导当地灾区群众组织发展现代农业，提高耕地边际生产率。以彭州市为例，2010年该市建成现代农业重大产业项目18个，建成农业示范园区12个、标准化基地30个，形成了蔬菜、粮食、猕猴桃、川穹、生猪、小家禽、冷水鱼七大特色产业。地震灾区现代农业生产链的形成有助于调整耕地使用结构，优化了耕地资源的配置，提高了耕地资源的边际生产率，也增加了灾区农民的经济收入。

耕地保护基金制度是成都市在统筹城乡发展进程中的一项制度创新，在灾后重建中发挥了重要作用。其基本思路是：在城乡统筹、以城带乡、以工补农原则指导下，创新耕地保护机制，通过多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，有效保护耕地特别基本农田，提高耕地综合生产能力；通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴，建立完善耕地保护补偿机制，提高农民保护耕地的积极性和主动性，做到权、责、利对称，以确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高，让广大农民共享经济社会发展成果。为充分调动地震灾区农民保护耕地的意识，成都市政府积极在灾区推广耕地保护基金制度，既增加了灾区农民的经济收入、补给灾区社会救济资金，又强化了农民保护耕地的责任意识，同时减轻了灾区地方政府实施耕地保护工作的机会成本。

三、地震灾区进一步加强耕地保护的建议

5·12地震灾区灾后重建工作启动至今已有三年，由于地震灾区耕地资源匮乏，人地资源矛盾突出，在灾区生产生活设施已基本建设完成的情况下，加强耕地保护工作应该是下一阶段重建工作的重点之一。地震灾区必须以保障灾区耕地资源安全为核心目标，大力加强耕地保护，着力完善耕地保护的长效机制，使灾区粮食生产安全、生态环境安安全、经济社会安全不受威胁。

加强耕地保护是一个长期的系统工程，完善耕地保护机制是实施最严格的耕地保护制度的关键。地震灾区耕地保护机制的设计与完善，必须从系统研究的视角，综合评估耕地的生态价值、社会价值与经济价值，兼顾耕地数量保护和质量保护，系统研究各相关利益主体的责、权、利关系，多方面、全方位地统筹设计各类耕地的保护与经济补偿方案，建立完善耕地保护行为主体的经济激励与责任约束机制，以推进地震灾区耕地保护效率的帕累托改进。地震灾区耕地保护机制的设计与完善要坚持以下思路：一是坚持耕地保护的全面性，综合评估耕地生态价值、社会价值与经济价值，兼顾耕地数量和质量，多方面、全方位加强耕地保护；二是坚持补偿标准的科学性，充分考虑耕地的产能价值与外部效应，完善补偿核算标准与度量技术，提高制度运行效率；三是注重补偿资金的循环性，在稳定现行财政支付制度的基础上，探索市场化资金筹集与运营制度的可行性，引入市场机制补充财政支付的不足，形成适合地震灾区实际情况的补偿资金内生循环机制，解决耕地保护的资金瓶颈问题；四是强调实施方案的区域性，根据区域经济发展的非均衡特点，强化不同区域实施方案的现实针对性。

耕地保护经济补偿是建立耕地保护长效机制的核心，现阶段耕地保护工作中存在的问题大多根源在于城乡二元结构背景下政府制度设计的偏差。地震灾区灾后重建工作中，各级政府必须通过体制和机制创新，充分考虑灾区耕地保护各参与主体的利益偏好差异，推进耕地保护经济补偿体制和机制创新：一是要推进动力机制创新，建立灾区耕地保护各利益主体之间的均衡利益驱动机制，协调市场动力与行政动力的关系；二是要推进运转机制创新，完善补偿标准核算机制、耕地质量补偿机制、补偿资金循环机制；三是要推进监管机制创新，加强灾区耕地保护的法制改革，完善行政监管和社会监督机制。可以在农用地等级评价基础之上，对基本农田的范围进行科学界定，对农户实际耕种的土地面积进行确认，制定科学合理的耕地保护补贴标准，完善耕地保护基金制度，着力于补偿农民保护耕地的社会价值与生态价值，确保地震灾区在灾后重建过程中耕地总量不减少、质量稳步提高。

土地整理是采取行政、经济、法律和工程等手段，依据土地利用规划，对土地利用进行调整优化，改善生产、生活条件和生态环境的过程。在地震灾区推进土地整理工作，是优化灾区耕地资源的有效手段。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则，完善农民参与土地整理的支持政策，鼓励农民参与土地整理工作。在灾区土地整理工作中，地方政府可以进一步推进土地流转，对灾区损毁及临时占用的耕地，按照一对一的方式进行恢复，保证灾区耕地数量和质量的“占补平衡”；对于耕地损毁情况特别严重的地区，可以根据当地的自然资源环境承载能力，整理开发新的耕地为当地耕地资源提供补给，尽量保证人均耕地面积接近灾前水平；对于还未待实施各项灾后建设项目规划，应尽量选取原址，原则上不能选取比较适宜复垦为耕地的土地，尽量不要改变土地用途。

从近年来各地的实际情况来看，地方政府出于政绩考核的压力，注重耕地数量保护，比较忽视耕地质量保护。灾区各级政府应该充分利用灾后重建的有利契机，在加强地震灾区耕地数量保护的基础上，把灾区耕地质量作为一个独立的整体系统进行专门保护，建立相应的地震灾区耕地质量标准体系，实行必要的耕地质量管理机制，设立耕地质量整治基金，使耕地质量管理纳入法治轨道。要建立激励农民进行耕地质量保护的技术支持体系与制度环境，比如，建立和完善主要农作物平衡施肥技术体系，强化耕地保护技术的研究与推广，对农民开展各种形式的能力培养，对提高耕地质量保护水平的科技创新提出明确具体的激励措施。同时，要进一步协调农民土地承包权稳定与调整之间的关系，加大对农业和生态建设的补贴保护力度，强化农民耕地保护的心理预期，为农民对耕地进行长期性改良投资创设一种可预期的愿景。