调整我国收入分配差距的财税政策选择

                                                            王子炎

                                    (南京财经大学 会计学院，江苏 南京 210046)

                  

摘要：当前，我国收入分配状况从不同视角来考量都存在着巨大的差距，具体表现在城乡、地区、行业间的收入差距不断扩大。本文概述我国收入分配现状，分析形成收入差距过大的原因，从财税政策入手，找出现行财税制度所存在的不合理之处，从公平收入分配的角度出发，通过完善个人所得税、健全社会保障体系以及完善转移支付制度作为我国调整收入分配差距的财税政策选择。

关键词：收入分配 收入差距  财税政策 社会保障 转移支付

一、我国收入分配现状及成因分析

刚刚闭幕的党的十七届五中全会是在我国改革开放进入关键阶段召开的一次非常重要的会议，全会明确指出要“合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重”，这一重大调整预示着我国经济社会发展要从“强国”向“富民”转变。改革开放以来，我国综合国力显著提升，人民生活水平迅速提高，但是随之而来的是收入差距持续扩大，积淀了许多社会矛盾，有些矛盾已经到了不得不解决的地步。财税政策作为政府配置社会资源和宏观调控的重要工具，对于促进收入公平分配，缩小收入差距起着重要的作用。因此，从财税政策视角来分析如何调整收入分配关系，促进收入公平分配有着重要的现实意义。

（一）   我国收入分配现状

1.从基尼系数看我国收入分配现状

国际上通常用基尼系数来描述收入差距程度的大小，财富的集中度。国际通常标准认为，基尼系数在0.2以下是高度平均状态，0.2-0.3时为相对平均，0.3-0.4时为比较合理，超过0.4为警戒状态或收入分配差距偏大，超过0.5时为收入差距悬殊，社会极不稳定。世界银行报告显示，美国是5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富。中国的财富集中度甚至远远超过了美国，成为全球两极分化最严重的国家。据测算，我国的基尼系数1981年是0.288,1990年0.343,1999年0.397，进入21世纪后基本上在0.4以上的水平发展，2003年达到0.46后继续增加，近两年的恶化情况更是有增无减，有学者估计已经超过0.5的“红线”。[1]当一个国家出现财富向少数人集中，这种趋势没有出现向下拐的迹象时，必然形成有效需求的不足，收入分配的畸形是导致我国消费启而不动、内需不足的根本原因。

2.从等分法来看我国收入分配现状

等分法是将全部居民收入按照收入高低顺序排队，划分若干等分，然后取收入最高的一份人口与收入最低的一份人口的收入进行比较。本文从可获得的城镇居民家庭年人均收入数据出发，将城镇居民家庭分为最低收入户、低收入户、中等偏下户、中等户、中等偏上户、高收入户、最高收入户七等。最高收入户与最低户相差的倍数从2000年的5倍，扩大到2009年的8.63倍。从图1七组数据的变化可以看出中等以下的家庭收入增长缓慢，中等以上家庭居民收入呈较大幅波动向上游走的趋势，这提示着我们居民收入差距在进一步被拉大。

         数据来源：根据《中国统计年鉴》（2000-2010年）相关数据

 

3．从城乡、地区、行业看我国收入分配现状

一是目前城乡收入差距不断扩大。例如，从城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比值来看，从1990年的2.20上升到2009年的3.31[2]。如果考虑到城镇居民和农村居民在社会保障、住房补贴、医疗设施和公共教育等方面存在的巨大反差，城乡之间的收入差距将会进一步加剧。从我国城镇和农村的恩格尔系数的走势情况也可以明确地感觉到我国城乡之间收入差距是显著存在的（参见图2）。

       图2   1990年以来我国城镇和农村恩格尔系数情况

二是地区收入分配差距扩大趋势未根本改变。改革开放后，实行的先发展沿海后发展内地的发展战略，导致东、中、西三大区域之间发展的不平衡。这些不平衡主要是由物质资本、人力资本积累、地理位置、对外开放程度、国家发展战略、劳动力迁移以及城镇化等众多因素交织作用的结果。经过30多年的发展，我国地区间居民收入依然沿袭东高西低的格局，且差距有不断拉大的趋势。无论是我国城镇居民人均可支配收入还是农村人均纯收入排在最前的都在东部地区，排在最后的基本在西部地区（参见表1）。

数据来源：2010中国统计年鉴

三是行业收入差距过大的状况未根本改善。我国行业间的收入差距一部分是由行业本身的性质所造成的合理的差距，如信息产业，另一些则由于垄断造成的，如石油、电力等，这部分造成的就是不合理的行业收入差距。根据2010年中国统计年鉴，各地区行业分城镇单位就业人口劳动报酬的数据，在19个行业中，2009年收入最高行业的劳动报酬是最低行业劳动报酬的4.21倍，是行业平均劳动报酬的1.87倍。如果再考虑一些无法统计的行业福利、灰色收入等，其行业间的收入差距将更加悬殊。

（二）   我国收入分配差距过大的原因分析

1.     增长模式的缺陷

建国初期，特殊的历史背景下使得我国采取先发展重工业的赶超战略，国家采取了“先工业后农业，先城市后农村”的发展模式。政府通过“剪刀差”从农业汲取了大量剩余价值，为工业和城市的发展提供了资本积累，导致我国至今还存在城乡二元经济结构，严重制约了农村经济的发展水平和农民生活水平的提高。另一方面，改革开放以来，我国在发展经济的过程中存在着资本对劳动比例不断提高的现象，其具体表现主要在我国经济增长的实现主要依靠投资，它必然使得资本所有者收入在总收入中所占份额越来越大，而劳动者收入所占份额越来越小。

2．腐败与垄断

中国收入分配差距过大，是由多重原因造成的。其中腐败和垄断是首要原因，从租金总额占GDP的比例可以清楚的看到，租金总额是贿赂总量的上限，它达到了整个国民财富的20%-30%。[3]从中可以看出中国的腐败活动规模是多么的大。市场经济是按生产要素原则进行分配，在这种分配方式下导致的收入差距社会的容忍度是比较高的。而由于垄断，特别是那些高度垄断的国有企业，靠的是政府赋予的垄断权力所获取的垄断利润，打着为人民服务的幌子，所谋取的是政府官员和企业管理者以及职工的私人利益，这种收入差距的不断扩大必将引起严重的社会后果。

3.制度的不完善或缺失

     工业化国家在收入分配方面也经历过大幅度的收入差距，但与像中国这样的发展中国家或者转型国家相比，它们做的成功的地方在于利用税收和转移支付这两种有效的制度限制了可支配收入差距的加大。工业化国家中，劳动者与企业主之间的博弈是势均力敌的，工会力量在工资议价上发挥着重要作用。而反观我国现行的重资本轻劳动的制度，在保护劳动者权益上空有劳动法法令条文，却不见有效执行。资本对劳动的不断侵蚀，再加上政府在税收和转移支付上的缺位，导致我国收入差距的不断扩大。

二、财税政策在我国收入分配领域的机制缺失

可以这样说，现行的收入分配政策，不论在初次分配领域还是在再分配领域，都违背了社会公正的原则。在我国经济连续三十多年高速增长的同时，广大中下层居民并没有真正的分享改革的成果，其具体表现在国内内需不足、消费乏力，政府没有发挥其“财政收入分配职能”。下面从收支角度来分析我国财税政策在收入分配领域的缺失。

1.在收入方面主要是税制的不足和不完善。

我国现行税制是以增值税为主体税种的税制结构，流转税在税收总额中占绝对比重，但流转税在调整收入差距方面作用有限。而所得税方面，对个人收入起到直接调节作用的当属个人所得税。该税种的功能在于保证人们基本生活费用支出不受影响的前提下，使高收入者多纳税，中等收入者少纳税，中下收入者不纳税。但是事实上，我国个人所得税的财政目标和经济目标均没有实现，个人所得税对税收总额的贡献始终在7%左右，而占GDP的比重也始终在1%左右。[4]在个人所得税中，工资薪金税目提供了个人所得税收入的60%（2009年这一比例提高至63%）。[5]其结果就是工薪阶层作为城市的“贫者”，不仅没有得到接济，反而贡献了个人所得税收入的大部分，其收入差距进一步扩大。

2.在支出方面表现为社会保障支出的不足和转移支付的不均。

一是社会保障支出在财政总支出中比重太低。在现代社会中，社会保障制度的完善和健全是一个社会文明的重要标志。在很多西方发达国家中，社会保障支出已经是中央财政支出中的第一大支出。我国现行的社会保障所覆盖的范围有限，制度仍然不健全，在农村只是建立了新型农村医疗制度和农村最低生活保障制度，而没有养老保险制度。而在城镇，社会保障政策所覆盖的面太窄，其政策仅仅限定在特定人群、行业。绝大部分劳动者没有参加如城镇职工养老保险、医疗保险和失业保险等社会保险制度。就江苏而言，2009年参加养老保险的人数只占总人口的17.97%，参加城镇基本医疗保险和失业保险的人数分别只占22.02%和13.97%。[6]

二是政府转移支付制度存在缺陷，结构不合理。一般性转移支付,特别是用于缩小收入差距的数额比重过小，税收返还和专项转移支付的比重过大。确定转移支付的过程中没有科学合理的制定相应的标准。应该将人口密度、资源贡献度等反映在内，以保证转移支付的合理性和公平性。

三、促进我国收入分配关系调整的财税政策选择

调整收入差距，理顺分配关系是一项系统性的工程，它要求在初次分配领域讲求市场机会的均等、公平竞争的起点公平和分配过程的公平。它还要求政府充分实现其财政分配收入的职能，在再分配领域通过“劫富济贫”实现社会收入和财富的公平分配。运用财税手段努力缩小居民收入差距，减缓两极分化。具体来说，其财税政策选择有以下几个方面：

（一）完善个人所得税，增强个人所得税的再分配职能

调整社会收入差距，需要相应的分配制度，而个人所得税是现行税制中最符合该分配制度的税种。应该对高收入群体加强征管，改进税制设计，进一步提高起征点，降低累进级次，应该将个人所得税的调控重点集中在高收入者特别是那些拥有大量非工资薪金的高收入者身上。首先，应该加强对资本性收益的税收调节。资本性收益对劳动性收益的压抑是造成我国居民收入差距扩大的主要原因之一。目前我国个人所得税并没有对资本性收益采取累进税率，如利息、股息、红利所得等都采取的是单一的比例税率。另一些则免于缴纳个人所得税，比如对上市公司股票交易所得免税。因此，加强对资本性收益的税收调节有助于缩小收入差距。其次，鼓励个人申报的税收制度，优化税前扣除标准。据统计，截至2010年3月31日申报期结束，全国共有268.9万人到税务机关办理2009年度个人所得税自行申报，与2008年同期相比申报人数增加28.7万人[7]，这与全国城镇人口相比其比例非常的小，无形中加大了税务机构的搜寻成本。因此，鼓励纳税申报是个人所得税发挥调节收入差距的必要基础。另一方面，应提高个人所得税的费用扣除标准。考虑将养老、子女教育、住房租金、基本医疗费等纳入扣除标准。最后，改革我国现行的个人所得税制度，由分类所得税变为综合所得税，有利于保证在家庭之间实现税负的公平。这方面应该借鉴发达国家的经验，在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号，推动个人报酬的货币化，在此基础上推行非现金结算。并且加强税务部门同银行和其他金融机构、海关等的网络对接。这可以解决收入来源不明的情况，从而可以控制税源，扩大税基。

（二）健全社会保障体系，减少居民未来不确定性

     健全的社会保障体系，是稳定社会各阶层的重要制度体系，特别对于低收入者而言，它降低了这部分群体未来的不确定性，因此，需要财政担当提供社会保障资金的重要责任。首先，应该解决社会保障资金的筹资模式。近几年财政收入虽超速增长，但是由于过去财政“欠账过多”，据专业人士估算，即使不计失业保障，保障资金的需求至少在10万亿。[8]而09年全国各类社保基金积累额2.5亿元左右，由此可见，目前社会资金缺口远远超过政府的全年财政收入。因此光靠财政收入来弥补社保资金缺口时间周期过长，需要拓展其他渠道来筹集资金，可以考虑将国有企业利润、出卖国有资产等方式来筹集社保资金。其次，社会保障体系应向纵深倾斜和介入。建立覆盖城乡的社会保障体系，重点解决农村居民的养老问题。在城市化过程中，部分农民失去了土地，也就失去了未来生活的稳定保障，因此，应该将这部分群体囊括进来，逐步探索覆盖全民的社会保障体系，财政资金应强力介入，特别是要覆盖广大农村地区，实现社保体系的城乡一体化，才能逐步解决城乡收入差距过大的问题。 

（三）   完善转移支付制度，提高转移支付效率

应该逐步取消税收返还和体制补助，将其纳入一般转移支付体系。提高转移支付的透明度，引入人口密度、自然环境等客观因素，设置权重和比例，用科学的公式取代人为分配。不仅要健全中央对地方的纵向转移支付制度，也要逐步健全发达地区对不发达地区的横向转移支付制度，在这一方面发达省份对不发达省份的这种转移支付已经开始实施，以江苏为例，2008年汶川地震以来，发达省份就开始对口支援灾区重建，江苏每年拿出一般预算收入的1%支援灾区建设，总计将达100亿元，而在今后的几十年中江苏将拿出一般预算收入的0.5%来对新疆地区进行对口支援，预计也将达100亿元。[9]逐步将发达地区向不发达地区的横向转移支付制度化对于缩短地区间收入差距具有重要意义。

 

参考文献：

[1]庞凤喜 :《论当前我国社会结构的形成个人所得税的地位》 税务研究 2010年第9期

[2]黄凤羽 :《对个人所得税再分配职能的思考》税务研究 2010年第9期

[3]孙玉栋 《收入分配差距与税收政策研究》 经济科学出版社 2008年版

[4]闫坤 程瑜 《促进我国收入分配关系调整的财税政策研究》 2010年第3期

[5] Ke-young Chu, Hamid Davoodi, and Sanjeev Gupta  March 2000  “Income Distribution and Tax and Government Social Spending Policies in Developing Countries”（IMF Working Paper）