夏范社，王凤洲

(1. 集美大学工商管理学院，福建 厦门 361000；2.集美大学工商管理学院，福建 厦门 361000)

 

      摘要：通过研究绩效预算可以更好的了解与提高政府预算资源的利用效率，增加政府公信力与透明度，近年来我国的一些地方政府也开始绩效预算改革的试点，绩效预算己经成为我国预算制度改革的方向，相对与西方国家来说，我国的绩效预算发展相对滞后，文章结合我国现在的绩效预算发展的现状与存在的问题，进行绩效预算的相关对策研究，目的在于我国绩效预算的完善与发展。

   关键词：绩效预算；问题；对策

我国绩效预算经历了从最初的20世纪80年代出台综合财政计划、《预算法》和新的预算会计制度，1992 年起中央预算和省一级预算按复式预算，1995 年开始实施《中华人民共和国预算法》明确将中央预算和地方预算划分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三部分，2000年开始的部门预算改革，标志着我国预算管理制度改革的正式启动，2005 年财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评办法》，2010年在全国人大审查部门预算并且加大的对预算的公开性与透明度等几个阶段，我国的绩效预算不断完善与发展，搞好绩效预算，意义有三：一是加强党的执政能力建设，发挥党总揽全局的政治优势，提高党的执政能力，二是有利于服务型政府的建设，增强政府发挥宏观调控的经济功能，加快我国的政治文明进程，三是有利于我国预算体系的完善与发展，提升绩效预算的管理水平，完善绩效预算的流程，加强对预算的监督与考核，使预算资源真正做到高效运转，尽管我国绩效预算通过积极探索与努力，取得了较为满意的结果，但是问题依然存在，具体分析如下：

（一）体制与政治方面

1.“用补丁缝补的花棉袄”， 预算与地方政府政策脱节。处于转形阶段的中国预算还有很多问题，基于一些地方高投入、低产出的粗放型增长模式，地方政府为了追求“形象工程”，大兴土木，而最需要预算资源的医疗、教育等亟待解决的问题却没有得到重点的预算资源支持，造成“华而不实”,表面上形象工程风风光光,其实是用“补丁”缝补起来的花棉袄，比如新华社署名文章《“逢雨必瘫”拷问城市建设管理水平》中城市建设规划中“重地表，轻地下”的弊病在暴雨中暴露，整个城市成为“水城”，反映出当前对公共预算资源的配置存在的问题。

2．职能部门界限不清。职能部门界限不清，对职能部门的考核机制没有具体细化，有些考核机制要求自己给自己打分，并且适度添加外部评价，但是自己评价自己的方法能否做到客观与公正是个很值的思考的话题，并且外部评价的基础也是建立在被评价部门提供资料的基础上，难免会出现评价流于形式或者本身是“利益相关者”而做出对存在的问题“视而不见”，现实评价中重视财务指标，而轻视绩效管理，官僚机构的“短期行为”与败德行为无疑会后患无穷；侧重“养人”为主而不侧重“办事”的行径，使预算与其应该职能脱了正常的轨道。

3.预算外资金的冲击。预算外资金的冲击，是指国家机关、事业单位等为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律的规章而收取、提取和安排使用的，未纳入预算管理的各种财政性资金。预算外资金的特点：  分散性、依托性、分离性等特点，包括：自主性法律法规规定的各种行政事业性收费，乡（镇）自筹统筹资金国有企业和主管部门收入，社会保障基金等。预算外资金的不合理，加剧了财政困难，削弱了财政的调控能力，扰乱了财政分配秩序，预算外资金使用效益低，浪费大，对预算外资金和制度外资金在预算中的披露和监督缺乏具体的立法保障。

4． 人大审批预案的时间与现实执行之间的“空档期”。 我国过实行历年制预算年度（每年的1月1日到12月31日）预算草案与三月份由人民代表大会审批，由11月左右布置预算编制工作到次年3月人民代表大会审议，编制时间有限，还存在监督空白期。预算编制通常是在人代会前2~3个月进行的，预算编制时间短促，缺乏科学的预测。人民代表大会开会期间时间短暂，不可能事事巨细，使预算审批权流于形式，难以做到对预算的真正控制与监督；另外预算年度的执行日早于人民代表大会的审批日，在执行中出现没有监管的“空档期”，由于在次空档期预算是未经过审批，对批准后的预算会带来冲击并且有损与预算的权威性。政府审议过的预算报告，未以法律形式加以立法，并且审议的预算相对来说没有支出细项，缺乏了法律对预算监督的法律基础。

5.预算的制定、执行 、审批 、监督缺乏整体规划。预算的制定、执行 、审批 、监督三者缺乏整体规划，应该侧重年度规划与可持续发展的角度，从预算的制定、执行、审批、监督的各个方便统筹规划，全面部署，避免制定制定、执行、审批、监督的脱节而缺乏有效牵制，通过制定具体详细的支出标准，以及由政府设定公共财政支出的标准体系，在绩效为导向的绩效预算中实现预算资源的配置与考核评价机制。

  6. 政府预算的透明度与公开性。基于公众受托责任的政府预算的透明度与公开性，“三公消费”即政府部门人员在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费的披露以及预算外资金的披露，以及由不确定事项比如政府担保，隐性负债，或有负债的公开力度与程度，对于现有的预算资金并未包括全部预算资金，还有透明度与公开度不够，离真实无偏的预算的要求还有差距，并且公众参与预算的渠道以及公众的监督机制还不健全。

 （二）经济与相关技术方面.

1.政支出压力。我国的政支出压力迫使我们必须对预算实行绩效考核，由于我国现行的预算总额一般是在去年的“基数”基础之上，于是造成预算总额逐年递增，支出规模不断扩大，一般各个部门的预算基础是建立在去年的基数上然后增加一个值，在这种“一刀切”的做法下，使预算资金的需求数像“滚雪球’一样越滚越大,对不断扩大的预算资源，对于预算资源的绩效考核也亟待建立与完善。

2.“既要马儿好,又要马儿少吃”的权衡。“既要马儿好,又要马儿少吃”前者侧重与绩效，后者侧重于所付出的成本，当前的支出效率低下，存在这预算资源的浪费，分配不均匀等，加之对绩效评价的体系不是很完善以及对预算支出缺乏全面的监管与控制，没有体现预算的成本效益原则，也没有讲预算资源真正用到刀刃上。

   3. 对赤字、债务与预算的协调。现阶段对政府举债以及如何控制国家的债务总量，如何协调GDP与预算总量之间的关系，设计定量化的的财政约束指标，以及与国际货币基金组织的相关规定再结合我国实际设计一套适合我国的具体规定，并且控制赤字、债务总量，对于当前面对经济危机而发行国债的后期具体偿还等与绩效预算的协调，实现预算绩效的经济性（economy ）效率性（ efficiency）  有效性 （effectiveness）。

 4.自利行为与财政幻觉的后果。自利行为与财政幻觉的而导致的预算资源超支，财政幻觉是在绩效制度的约束下个人做出财政支出而产生的幻觉，使纳税人相信所缴纳的税收低于所承担的负担，或公共产品受益者认为政府所提供的公共产品高于其本身的世纪价值，在税收结构越复杂，这种“财政幻觉 ”就越明显，再加上地方政府为了追求短期的目标而实施的自利行为，是预算支出扩大的势头越来越大。

    5.信息失真与收付实现制的会计模式以及年度平衡存在的缺陷。由于现在的预算体系没有规定到很细很细的具体科目，预算收支科目的分类标准不一致，采用经济性质、支出功能、部门交叉分类的做法，导致预算收支科目体系较为混乱，逻辑关系模糊，不利于统计分析，给预算统计部门留下可操作性的空间，现阶段我国实行收付实现制的政府会计模式，不能按照权责发生制的要求全面披露信息，以及现在预算体系要求年度平衡，就导致经济形式好的时候大力花钱，在经济形势不好的情况下缩减支出，使最需要的预算资源配置的地方得不到支持，预算分配不合理，一到年底，突击花钱比如公费培训、考察等等现象层出不穷，造成了国家预算资源的浪费，预算的客观性与实际情况造成信息的不对称。对或有负债、隐形负债方面等政府预算的透明度还不够，运行过程中信息反馈不全面，还达不到国际组织对预算透明度的要求，公布范围较窄，公众获取预算信息渠道不畅、没有年中执行情况报告，对主要财政风险等信息也未能在预算文件中进行披露，难为经济调控提供可靠的依据，立法机关和社会公众也就难以对预算实施有效监督。尽管从中央到地方都实施了以细化预算编制为特征的部门预算改革，但与国际货币基金组织有关预算透明度的基本要求相比，我国政府预算报告相关信息不完整、不及时。[1]

6.预算的编制方法 各部门的预算编制基础一般不是基于实际发展的需要，而是建立在去年的基数基础上，导致预算金额逐年递增，开支项目不断膨胀，造成预算资源的浪费，并且拖累政府的财政收入，影响着对全体预算资源的合理配置，并且由于支出规模的扩大，对指出的控制会逐渐失衡，导致更大的超支失衡，与支出的成本效益不相匹配。

7.绩效方法与指标设定的科学性与严格标准的确实。由于绩效预算设计方方面面，跨越经济学、法学、计算机、统计学等多学科，如何设定一套反映绩效预算资源的指标和方法、评价预算资源的投入和产出的综合评价体系，并且在过程上给与严格规范，使绩效预算指标相对模糊而对缺乏有利的监督与处罚依据。

二、中国绩效预算的建议与对策。

(一)、自由裁量权的运用。自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。这些自由裁量权是从法学意义上说的，是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。  根据现行行政法律、法规的规定，可将自由裁量权归纳为以下几种：  在行政处罚幅度内的自由裁量权  对事实性质认定的自由裁量权  ，作出具体行政行为时限的自由裁量权  ，节轻重认定的自由裁量权，定是否执行的自由裁量权： "自由裁量权"是一种明辩真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。[2]

对于绩效预算来说，如何做好对预算资源的认定以及对具体预算资源的核实，从而拨付款项到具体执行，对绩效预算中的问题如何修正，并且如何本着求真务实际的态度赋予各级部门的自由裁量权，我国《预算法实施条例》第 62 条：“各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意。”因此对于地方政府的预算调整，还涉及到预算追加或者经费划转，必须设计一套规范的制度与法律体系，使绩效预算无“漏洞”可钻，完加快对预算“自由裁量权”的规制，并且加大对预算裁量权的在跟踪与检查。

   （二）、推进预算的法治化进程。推进预算的法治化进程,使其有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。 推进绩效预算的法治化进程。从公共受托责任的目的来看,公共受托责任具有两个目的： 政治目的在于检查政治权力的执行，是一种使权力滥用最小化的机制；运行目的在于保证政府运作的有效性和高效率。[3] 如何加强与监督政治权力的执行,加强人大与政府之间的权力制衡,力求政府的行为有法律的约束与监管,加快绩效预算的法治化进程，使预算有法可依。保证政府运作的有效性和高效率，引入市场机制，建立地方政府相竞争的机制，使预算资源得到最大限度的利用，实现绩效预算的高效，努力超实现帕累托最优的状态迈进。

（三）、编制、执行、监管三者的统一性。完善预算的编制、执行、监管，使预算的各个环节得到有效保障，确保预算各个环节的效益。时间上，在进行预算审计的时候协调人大和政府和政协三者的关系，以及明确编制时间期限，使“空挡期”预算没有监管，以及预算编制时间调整，早做准备，确保高效率高质。从绩效预算执行到编制绩效评价方案，拟定绩效评价计划，选择的绩效评价工具，确定的绩效评价方法，绩效评价指标等阶段，实现审计的跟踪，保证绩效审计公开性与透明性，规范绩效预算工作流程，强化全过程监控，做到真实、客观、公平、公正的要求，指标科学，基础数据准确，评价方法合理，结果公开。

(四)、完善绩效披露制度，逐步引入权责发生制会计。完善绩效披露制度，逐步引入权责发生制会计，目前OECD大部分国家实行了政府会计核算基础方面的改革，采用:修正的现金制、修正的应计制和完全的应计制。美国GASB的34号准则公告要求政府会计依据财务报告采用双重形式的核算基础—政府整体报告、企业基金使用完全应计制和政务基金使用修正的应计制。我国政府会计应该本着逐层深入，渐进的原则，不能全盘照搬，应该在分析调查的基础之上，通过试点然后逐步推进，贸然的全盘西化必将造成“水土不服”，可以通过适当的引入权责发生制，细化预算编制的要求，充实预算审批的条款，详细界定预算资金的使用范围，然后逐步修正，找到一条适合中国特色的绩效预算之路。

（五）、对于隐形负债、或有负债和预算外资金等信息的披露，建立风向导向的预警系统。通过风险导向下的担保比如“一揽子担保”、保险计划、金融机构保险、社会保障金、币值、国企外债等建立一套预警系统，并且对于上述事项，能否借鉴保险公司的再保险制度或者对于像卫星发射大型的保险项目实行与其他保险公司共同分担的模式，建立对上述会影响绩效预算的建立一种保险机制，并且可以参照会计计提坏账的思路，每天计提“坏账准备”或者将已经发生的“坏账”适度摊销，来建立一套预警系统，来规制其造成的巨大波动。

（六）、 建立追偿机制，加大透明度与问责制度。逐步加大绩效预算的透明与问责制度，并且与奖惩制度相配合，对于有恶意使用预算资源的行为建立追偿制度。当前中国的14万亿的地方政府债务与2012年将进入大量的偿还期，必须建立其一套绩效预算的透明与问责制度，可以建立各级政府的信誉制度，通过公开透明的制度使预算在公众的监督之下，通过奖惩制度的设定来督促预算资源的效率，通过追偿制度来加大对滥用预算资源的后果承担，多方面齐抓共管，促进预算用到“刀刃“处。

（七）、实施跨地区审计以及引进外国专业评估机构。关于实行跨地区预算审计以及适当引入外国专业评估机构的构想，现行的绩效预算体系一般施行当地政府先对自己的业绩尽享评价，自己给自己打分，然后再提交给相关机构进行评价，由于其他机构的评价是建立在所提供的预算资料基础上，难免会大致被评价当局只提供有利于自身利益的证据，对于不利于自身的资料采取隐瞒漏报或者不报，无形中就降低了绩效审计的效果，基于此，能否建立一种机构，其组成人员由本省或者外国的专家构成，保证其客观性与中立性，或者在不涉及国家重大秘密的前提下引入外国专业评审机构，首先为其赋予特殊的政治权力与配备相应的行政、职能改革，避免行政的干预，与被考评政府没有任何政治关系与经济利益，采取事前抽签，在建立的人才库专家中随机抽取，调查取证中不受行政法诉讼法的管辖，为其充分合理的评价考核建立有利的外部条件，然后通过对投入、产出、成果与效率的个方面考虑，根据具体情况，采取切合实际的评价方法，比如定性与定量相结合等相关方法，建立绩效预算的评价体系的信息化平台，丰富完善绩效预算的综合信息，使其有对比性与参照性，最终在一个规定的时间内，既不能太短，使其调查取证受限，也不能时间过于长，超过一个预算年度，使对绩效预算的执行反馈评价结果与现实脱轨，在合理的时间内足量证据确凿有理有据的情况下得出对绩效预算的客观真实评价，为相关机构决策提供参考。

（八）、实行修正的EVA评价，实现预算的稳健性与长久性。（Economic Value Added)即经济增加值，简单的说就是一定时期的企业税后经营净利润(NOPAT)减去所有投人资本成本后的所得。经济增加值包括对债务权益资本计和所有者权益资本也计算成本(机会成本)。EVA的值为正，则表示公司获得的收益高于为获得此项收益而投入的资本成本，即公司为股东创造了新价值;相对，如果EVA的值为负，则表示股东的财富在减少。考虑到EVA的情况，能否设计一种类似期权的模式既当年的EVA 指标在以前年度的基础上设定一个系数，并且结合未来年度的整体预算规划再设定一些系数，然后逐步递加，由此来规避对政府片面追求当期业绩的行为，并且结合经济学的木通原理，对于组成绩效预算最薄弱的“短板”进行预算资源配置的倾斜，现在实行的年度平衡制度存在着一定弊病，使政府不能长期规划，当年把预算资源耗尽，或者“寅吃卯粮”，可以赋予地方政府一定权限，使其可以对预算盈余与预算短缺在一定的限额内，结合长期规划而不断修正调节，实现“短板”加长，综合效益的最大化，实现绩效预算的稳健性与长久性。

 

三．结语

时代在进步，绩效预算在发展，通过正视绩效预算的问题，积极应对存在的问题，来不断加强党的执政能力建设，打造服务型政府的建设，加快我国的政治文明进程，完善我国绩效预算体系，提升绩效预算的管理水平，加强对预算的监督与考核，使预算资源真正做到高效运转，是一项功在当代，利在千秋的工程，在不久的将来，绩效预算将随着时间的发展、时代的进度而接受实践的洗礼、磨砺与考验。