2009~2014年福建省森林保险实施效果评价

 

殷宁，秦涛，王源

(北京林业大学经济管理学院,北京 100083）

 

摘  要：森林保险对于分散林业风险、保障林业生产经营者的经济利益具有重要意义。通过回顾福建省森林保险的发展历程，对2009~2014年福建省森林保险实施方案的变更进行对比分析，总结其在森林保险发展过程中的主要经验与面临的问题，并在此基础上提出通过设计适应于林业生产经营的森林保险产品，科学厘定保险费率和加大商品林财政补贴力度等政策建议，为福建省优化森林保险方案提供决策参考。

关键词：森林保险；实施效果；发展经验；政策建议

 

 

YIN Ying，QIN Tao，WANG Yuan

(School of Economics and Management, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China)

 

Abstract: Forest insurance is of great significance to actively spreading forestry risk, guaranteeing the economic interests of forestry producers or operators as well as maintaining and consolidating the achievement in forestry construction. Reviewed the development process of the forest insurance in Fujian Province, conducted a contrastive analysis of the alteration of the implementation plan of the forest insurance in Fujian Province from 2009 to 2014, and made a summary of its developing experience and deficiency. On this basis, policy suggestion is proposed, such as designing forestry insurance products more adaptive to forestry production and management, perfecting the subsidy methods of forest insurance, scientifically determining the rate and increasing the efforts in the financial subsidies of commercial forest, so as to provide reference for the development of forest insurance in Fujian Province.

Key words: forest insurance; implementation effect; development experience; policy suggestion

 

林业是我国国民经济的重要组成部分，是一项重要的公益事业与基础产业，但与此同时，林业也是一项高风险产业，林业生产经营经常会受到火灾、病虫害、干旱等自然灾害的侵害。林业生产经营的高风险迫切需要有效的风险转移方法为其提供持续保障，森林保险作为重要的林业风险保障机制，有利于林业经营者在灾后迅速恢复生产，促进林业持续经营和稳定发展，对于林业的发展、林农的增收也具有重要现实意义^[1]。近年来国内学者对森林保险的研究成果比较丰富，但主要集中于对农户森林保险需求的研究，对森林保险实施效果评价的研究相对较少，尤其是针对09年以后“政策性”森林保险的保险模式与运行机制的研究更加少见。对此，本文针对2009~2014年福建省森林保险实施具体情况，在分析对福建省森林保险模式与运行机制的基础上，总结福建省森林保险实施过程中存在的问题，并为福建省森林保险工作更好的开展提出相关政策建议。

1  福建省森林保险发展历程

福建省自上世纪八十年代开始进行森林保险试点，从八十年代到九十年代中期，森林保险业务发展迅速，投保面积逐年增加，业务规模不断扩大。然而至九十年代后期，福建省森林保险业务停滞不前，到2003年，福建省森林保险业务几乎已经停办^[2]。2003年到2004年，福建省发生了比较严重的火灾，损失严重。为了进快适应林业投融资改革的需要，福建省在全国率先进行了以明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权为主要内容的集体林权制度改革^[3]。2006年，福建省将森林保险列入政策性农业保险试点项目，并开始进行森林火灾保险试点。

2009年3月，财政部将福建、江西和湖南三省列为中央财政保费补贴试点省份，福建省森林保险工作重新展开，福建省森林保险进入“政策性”阶段^[4]。2010年，福建省实现了对公益林火灾保险的财政统保，将全省范围内的商品林、生态公益林以及未成林造林地上的树木全部纳入森林保险体系。

2  福建省森林保险实施模式

目前，福建省森林保险实行森林综合保险，对省级及以上生态公益林实行以县为单位统一投保，商品林实行自愿投保，费率均为2.5‰^[5]。每亩林地不分树龄和树种采用固定保额，省、市两级财政区分林地面积大小给予投保人一定保费补贴，省财政厅建立林业风险补偿基金，用于分担保险公司超额赔付，几年来，福建省森林保险机制不断完善，森林保险承保范围不断扩大。福建省2009~2014年森林保险实施方案如表1所示。

福建省2009~2014年森林保险实施方案的主要变化有以下几点：首先，森林保险责任范围不断扩大，从2009年仅开展森林火灾保险发展为保障包括火灾、虫灾、暴雨、暴风、洪水、泥石流、冰雹、霜冻、台风、暴雪、雨凇、干旱等森林灾害在内的森林综合保险。其次，政府财政补贴比例有所上升，农户自交的保费比例有所下降。公益林保费农户自交的比例从45%下降到10%，一万亩以上商品林保费农户自交的比例从45%下降到40%，一万亩以下商品林保费农户自交部分从45%下降到25%。另外，方案还对森林保险的保险金额和保险费率进行了调整，2014年保险金额由500元/亩上调到600元/亩，保险费率由2009年的公益林2‰，商品林3‰调整为商品林和公益林均为2.5‰。

2009~2013年福建省森林保险投保情况如表2所示。总体来看，福建省森林保险投保面积不断增大，森林保险覆盖率(森林保险投保面积占全省林地面积的比率)显著提高，2010年福建省森林保险覆盖率仅为39.46%，2011年由于福建在全省推行公益林森林保险“统保”，将省级以上生态公益林以县为单位统一参保，因此森林保险覆盖率迅速提高^[6]。2011年，福建省森林参保面积共9488万亩，森林保险覆盖率82.5%，其中公益林4226万亩，参保率100%，商品林5262万亩，参保率72.3%，实现了森林保险发展的巨大突破。2012年到2013年，森林保险投保面积稳步增长，截止2013年底，福建省参保森林综合保险面积共11000.00万亩，森林保险覆盖率95.65%，参保面积位列全国第一。

表2  福建省2009~2013年森林保险投保情况(投保面积单位：万亩)

  注：数据自福建省林业厅、中国保险监督管理委员会搜集整理

3  福建省森林保险主要特色与经验

3.1  政府高度重视森林保险发展 

福建省委、省政府高度重视森林保险工作，2008~2011年福建省连续四年将森林保险列入政府为民办实事项目，并定期跟踪了解森林保险实施进展情况，同时按照为民办实事的考核机制对市县政府进行考核。福建省政府对森林保险发展的重视与支持，提高了相关单位的工作主动性，为福建省森林保险的开展创造了有利的工作环境，也促使福建省森林保险参保率稳步上升。

3.2  对全省生态公益林实行财政统保  

福建省在全省推行公益林森林保险“统保”，将省级以上生态公益林以县为单位统一参保，商品林自愿投保。将森林保险标的由“生长和管理正常的省级以上生态公益林和商品林”扩大到“全省范围内的商品林、生态公益林以及未成林造林地上的树木”，扩大了承保范围。实行公益林森林保险“统保”对造福广大农户、构建减灾防灾体系、促进林业快速可持续发展等方面起到重要作用。

3.3  森林保险财政补贴力度不断增强 

2009年到2014年福建省政府对森林保险的补贴力度不断增强，2011年，福建省对商品林的省级财政补贴比例由09、10年的25%提高到30%，同比提升了5%，由农户自交的保费比例不断下降。同时，福建省政府继续维持较高水平的公益林保费补贴，鼓励公益林农户以微小比例的费用参保，从2011年起农户仅需负担保费的10%，这样既符合保险运行规范，又能逐步提高农户的保险意识。

3.4  建立森林保险风险补偿金机制 

为稳定经营、分散风险，福建省财政厅设立了2000万元的森林综合保险风险补偿金，上年度结余结转下年度使用，年度总额保持2000万元。当年森林综合保险赔付率超过80%时，启动省级森林综合保险风险补偿金，由保险公司与省级森林综合保险风险补偿金按1∶1比例进行赔付^[7]。福建省省级风险补偿金补偿不超过2000万元，超出部分全部由保险公司承担。风险补偿金机制的建立能够减轻巨灾风给保险公司造成的损失，免除保险公司的后顾之忧，有利于调动保险公司的承保积极性。

3.5  发展森林保险综合险种 

林业生产需要露天作业，且林业生产的生产经营周期较长，容易遭受自然和人为灾害的侵袭，发生各种森林灾害^[6]。由于林业生产经营者的支付能力有限，难以承担较高水平的森林综合保险费率，保险公司提供森林保险综合险种资金压力大，不愿开发和提供森林综合保险，因此2010年以前，福建省森林保险只将森林火灾一种森林灾害纳入保险保障范围。在政府的大力支持下，2010年起福建省森林保险由单一险种逐步扩大业务范围，由仅开展森林火灾保险发展为承保火灾、虫灾、暴雨、暴风、洪水、泥石流、冰雹、霜冻、台风、暴雪、雨凇、干旱等森林灾害的综合险种。无论从林业生产经营者的风险保障需求，还是从保护福建省森林资源出发，发展森林综合保险都是更加符合实际需要的^[6]。

4  福建省森林保险存在的主要问题

4.1  产品设计的多样性和科学性有待提高 

目前福建省的森林保险产品设计没有体现森林作为保险标的的特殊性，缺乏对林业生产经营者的吸引力。森林保险的群体需求存在差异，科学的产品设计应满足不同森林经营主体的多层次需求。林业大户对森林保险保费费率敏感度较低，有较强的保险意识，目前福建省森林保险“只保成本”的做法无法满足林业大户的风险保障需求，希望能够提高保额，提供保障程度更高的保险产品；林业小户对森林保险的保费费率较为敏感，保费负担能力较低，需要保费低的保险产品。保险产品的设计不应采取“一刀切”，而应发展适合不同需求群体的多样性的保险产品。

4.2  森林保险的逆向选择和道德风险问题严重 

林业其自身的特殊性决定了森林保险市场中逆向选择与道德风险的存在^[8]。由于农户和保险公司之间信息不对称，导致农户投保时具有逆向选择偏好，并进一步引发道德风险。福建省森林分布面积广阔，地形复杂，树种繁多，保险公司监控困难，对林木风险状况无法准确计量，农户往往会选择只对容易发生灾害的森林投保，因而农户和保险公司间存在逆向选择。福建省的用材林主要为杉木和马尾松两种，其幼林发生灾害后损失较大但中林或成熟林发生灾害后木材仍能利用，不会有大的损失^[9]，因此，农户倾向于只对其幼林投保而不对中林或成熟林投保。农户的道德风险会从两方面对风险的可保性产生影响，一方面是农户为谋取保险金而故意导致森林灾害发生，或在灾害发生时不采取有效施救措施故意扩大损失程度；另一方面是农户在投保后便疏于防范或放弃其原有的防灾减灾措施，进而导致森林灾害发生。逆向选择和道德风险问题若不能得到较好的解决将会导致保险公司风险提高、费率上升，致使森林保险业务无法正常开展。

4.3  费率厘定机制不合理，保险公司积极性不高 

森林保险产品的费率厘定关系到商业保险公司业务经营的稳定性和政府财政保费补贴水平，同时与农户自身对森林保险产品的有效需求有关^[8]。目前福建省森林保险费率厘定存在以下两个问题，第一，不同树种、林龄和立地条件的森林发生森林灾害的风险不同，因此不应采用相同费率；第二，目前费率厘定机制不合理，费率厘定收到了政府的较大干预，定价偏低，影响了费率厘定的科学性，打击了保险公司的承保积极性。福建省现阶段开展的森林保险险种是综合保险，2014年福建省森林综合保险费率与科学厘定费率之间的比较情况如表3所示。

表3  福建省现行费率与科学厘定费率的比较（单位：‰）

注：数据自财政部财金[2009] 25号文件、福建省林业厅、中国保险监督管理委员会搜集整理

与科学厘定费率相比，目前福建省森林保险费率明显偏低，但在另一方面，若大幅提高保险费率，会极大的打击农户的投保积极性。因此实行政策性森林保险，加大对森林保险的财政补贴力度仍是发展森林保险的关键。

4.4  商品林农户承担保费比例过高，影响农户参保积极性  

虽然近年来福建省政府将商品林的省级财政保费补贴比例上调到了30%，但与公益林和农业保险的政府补贴比例相比仍然偏低（图1、图2）。2014年福建省统一公益林和商品林的费率2.5‰，一万亩以上商品林农户承担的比例为40%，一万亩以下商品林农户承担的比例为25%。与农业保险农户承担20%和公益林农户承担10%相比，商品林农户普遍认为自身承担保费比例过高，从思想上和能力上难以接受。农户认为，林业经营的经营周期长且具有正外部性，生态和社会效益显著，政府对森林保险的财政补贴应高于其他农产品^[9]，因此林业经营者缺乏投保积极性。

5  促进福建省森林保险发展的政策建议

5.1  设计适应于林业生产经营的森林保险产品

不同农户的自保力度、保险意识和保费承受能力各不相同，“一刀切”和只保成本的保险产品设计无法满足不同农户的需求。林业大户对费率不敏感，资金充裕，投保意识较强，希望提高保额，加大保障力度；小户则受费率变动影响较大，无法承受高水平费率，投保意识也相对较弱。对此，福建省应尽快开发能够满足农户多层次保障需求的森林保险产品，提高产品设计的多样性和科学性。

5.2  完善森林保险补贴方式

森林保险中的道德风险问题表现为农户可能会通过作为或不作为使得保险损失发生的可能性增加或使森林灾害造成损失加大^[11]，为应对道德风险问题，保险公司应尽量精确的进行风险区域划分，细分森林保险费率档次^[12]。由于商业保险公司进行费率细分会产生较高成本，因此政府应为保险公司提供相应补贴。政府应逐步完善森林保险补贴方式，可以在给予农户保费补贴的同时对保险公司实行税收优惠政策，如对保险公司开展森林保险业务的所得税进行减免等，降低其经营成本。同时，应逐步建立和完善森林保险再保险机制，通过再保险的形式来分散保险公司的经营风险，弥补由于费率过低、巨灾风险等问题带来的保险公司亏损。完善后的森林保险补贴运作模式见图3，这种模式能够在一定程度上实现农户、政府和保险公司的双赢。

5.3  科学厘定森林保险费率

森林灾害风险与森林的树种、立地条件以及林龄等因素密切相关，因此应因地制宜地估算森林灾害损失率，通过风险区域划分，对不同区域实行不同费率。区域保费率能够反映出不同地区森林灾害的差异以及不同森林灾害的损失情况，因此可以确定较为公平地保费费率并明确保险公司的风险责任^[13]。另外，政府也应尽量以科学的方式进行费率厘定，提高保险公司的承保积极性。

5.4  加大财政补贴力度

与农业保险农民承担的保费比例相比，现阶段投保森林保险的农户所承担保费比例较高，不利于充分调动农户投保积极性，促进福建省森林保险持续稳定发展。为提高农户的森林保险参保积极性，政府一方面应加大对商品林森林保险的财政补贴投入，降低商品林农户承担的保费比例^[14]，减轻农户的负担；另一方面要加强林业自身建设，提高其盈利能力，从而提高农户营林收益水平。营林收入较低直接抑制了农户自愿投保政策性森林保险的积极性,要让农户自愿选择投保政策性森林保险，必须提高农户营林的直接收入水平，只有在此前提下才能保证政策性森林保险在农户群体中主动普及开来，进而满足保险公司在经营中的“大数法则”要求，这对供需双方而言均为共赢。

 

 

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