陈辞 刘小龙

摘要：统筹城乡经济社会发展是新形势下解决“三农”问题的根本途径，是全面建成小康社会的重大举措。文章选取相关的指标把云南省按经济发展度划分为三类地区，深入探讨了三类地区在统筹城乡中存在的共性和个性问题，并针对三类地区的具体情况，提出了共性和个性对策建议。

关键词：统筹城乡；分类指导；云南省

统筹城乡经济社会发展是新形势下解决“三农”问题的根本途径，是全面建成小康社会的重大举措。由于欠发达地区的经济社会发展总体水平相对落后且极不平衡，统筹城乡发展应根据中央的统一部署和要求，在明确思路、找准问题的基础上，针对不同类型的地区具体研究、分类指导。本文以云南省为例，分析并探讨了欠发达地区统筹城乡发展面临的主要问题及分类指导建议。

经济发展水平是在无量纲化的基础上进行的加权综合评价。需要采用一定的数学方法将指标统计值的量纲去掉，使得不同量纲之间的值可以互相比较，一般采用下式进行无量纲化处理：

若Xi为逆指标，则：

Xi= ，其中城乡收入差距为逆指标，其余为正常指标。

设第i个指标的无量纲化指标值Xi,对应的权重为 ，则第t年经济主体的发展度为： = + + +

最优分割法是对有序样本进行分类的一种统计方法，其分类依据是样本的总离差平方和最小，进行分割的原则是使得各类内部样本间差异最小，而各类之间的差异大，它具有多指标聚类，不破坏样本原有顺序等特点，适用于本文的研究目标，见表三。

1、工业化、城镇化、农业产业化较为滞后，城镇就业吸纳能力弱，农村剩余劳动力转移和农民增收均较为困难

从人均GDP、产业结构、就业结构和城乡结构等结构性指标来看，云南第二产业既具有工业化初期阶段的典型特征，同时又表现出开始向工业化中期推进的趋势，因而总体上仍处于工业化初期向中期过渡的阶段。

2、城乡统筹发展规划工作滞后

主要表现在：重城市轻农村规划；城乡统筹发展规划不具有法定效力且缺乏特色，其延续性和对后续发展关注度不够；部分规划没有体现最严格的耕地保护制度，没有完全按照云南“城镇上山、工业上山”的战略发展思路进行规划，一些工业园区和集市规划仍然存在占用优质耕地的现象。

3、城乡产业间断层、产业支撑乏力

主要表现：第一产业不优、第二产业不强、第三产业不快，且一、二、三产业间关联度小，城乡产业间断层，城市经济增长比较强劲而农村经济增长相对乏力；城乡产业衔接断层导致城乡市场分割，致使工业反哺农业缺乏有效渠道，工业未能有效地支援农业以及其它产业发展，从而出现全省工业化发展对农村经济发展推动力减弱的局面。

4、社会保障、城乡公共服务等发展失衡且发展难度大

据统计：占云南总人口70％的农民，只享有社会保障支出的

10％左右，30％的城市居民却占有接近90％的社会保障费用，同时，城乡居民在教育、文化、科技、体育、广播、电视、医疗卫生等公共服务领域存在较大差距外，发展严重失衡。

5、体制机制问题突出，制度建设面临新挑战

长期以来，由于云南省经济社会发展深受城乡二元体制制约，因而其体制机制问题突出，在土地制度、融资制度、农转城面临的制度、公共服务、社会保障等制度建设上面临较大挑战。

1、第一类地区：

（1）城乡发展差距较大。尽管第一类地区在统筹城乡发展中已取得了一定的成绩，但目前城乡之间的差距仍然较大，城乡分割的二元结构并未从根本上松动，城乡差距体现在政治、经济、文化、教育等多个方面，其中，经济上的差距是核心问题。

（2）政策不协调、不配套。农村集体资产收益和农民自有住房宅基地问题凸显；社会保障衔接及资金落实难；教育问题比较突出；计划生育政策落实面临新问题。

（3）农村基层社会管理工作薄弱。涉及农民切身利益的问题日益增多，而基层管理人员少且处理问题简单、职能弱化日显突出；随着城镇化的进一步深入，一方面是大批失地农民转变为城市居民，另一方面则是这部分群众在城市始终处于相对弱势的地位，就业难、流动性大等，给社区管理带来许多新问题。

2、第二类地区：

（1）城乡差距明显。第二类地区的城乡差距非常明显，体现在经济社会的各个方面，如城乡收入水平、消费水平、教育等方面，特别在恩格尔系数、二元结构强度、农业和非农业GDP相对生产率上差距更为明显。

（2）统筹城乡发展体制机制尚未建立，制度障碍尚待突破。一是土地所有权和使用权制度上的缺陷以及土地征用过程中问题；二是农村社会保障制度的缺失；三是现行户籍制度的束缚；三是就业制度的歧视性规定。

（3）农业产业化发展缓慢，扶贫任务艰巨。主要是农业龙头企业数量少，规模小，产业带动能力不强，由于缺乏农业龙头企业带动，因而产、加、销互相脱节的矛盾比较突出，贸、工、农处于利益分割状态。同时，由于该类地区贫困人口多、贫困面广和贫困程度深，加上自然灾害的频繁发生，出现了返贫率高的新问题。

3、第三类地区：

（1）观念落后。第三类地区的经济社会发展水平低，自然条件恶劣，从而导致人们受教育程度低，观念落后，落后的观念又导致了西部地区的经济贫困。

（2）综合经济实力弱，自身发展能力不足。与前两类地区相比，该类地区由于受历史、区位条件、环境和制度等多方面因素影响，其经济发展缓慢、总量偏小、综合实力处于较低水平。经济实力弱，城乡发展差距大，无疑是统筹城乡发展的最大困难。

（3）城乡基础设施投入严重不够。农村基础设施如道路、水利、能源、电力、通讯、教育、医疗卫生、文化体育等投入严重短缺；城镇基础设施投入的不足，也使得该类地区在城镇建设、工业园区建设、企业生产和运输、服务业发展等方面受到影响和制约。

（4）市场化程度低、市场机制不完善。目前，该类地区的市场化程度低、市场机制还很不完善，城乡之间，市场还未能成为配置城乡资源的主要手段，工农之间、城乡之间的贸易隔阂，制约了物资流、资金流、人力流、信息流等在工农之间、城乡之间的正常循环。

1、加强省级立法，使城乡统筹工作进一步规范化、制度化

一、确立分工明确的领导体制和工作机制，确保工作机构规范化、制度化、常态化；二、强化工作考核，把统筹城乡发展实效作为领导班子政绩考核重要内容；三、强化工作的分类指导。坚持上下联动、分类指导，整体推进，把主要财力倾斜到城乡统筹上，把得力干部安排到城乡统筹上；四、强化财政扶持和资金保障，探索建立支农惠农长效机制；五、针对城乡统筹中农民的土地问题、各相关部门权利义务问题、村镇规划标准问题、失地农民保障等相关问题作到有法可依。

2、促进农业现代化

农业现代化是统筹城乡的根本目标之一，要用现代工业、现代科学技术和现代经济管理方法武装农业，促使农业生产力的由传统走向现代。当前，重点工作是给农村不动产确权、保护好基本农田、开展一次专门的土地调查、继续深化土地整治工作、提高对粮农和粮食种植大户的支持力度。

3、加强调查研究

统筹城乡是一个复杂的工程，从开远市经验看，必须对已稳定转移的农民数量、城乡间客观上存在着哪些不平等、农村基础设施欠账有多大、可预见时间内本级财政能承担的统筹成本、本域内城镇化中的产业支持、拟转户的人口怎样与彻底转移农民的实际数目匹配等问题进行深入调查研究。

1、对第一类地区指导建议

（1）以城镇为中心，发展现代都市型农业。制定都市型现代农业发展战略，带动周边农业和农村经济的发展，尤其要充分发挥中心城镇的科技优势，加快发展农业高新技术产业，大力推进农业科技成果的产业化，条件好的地区可以积极发展休闲、旅游、观光农业为特征的都市型农业，具有高原特色的现代农业。

（2）走新型工业化道路统筹城乡发展。首先，发展“农户+信息”模式，解决小生产与大市场的矛盾；其次，积极推进城市工业向农村的扩散和转移；再次，加强农民的文化素质和信息化素质教育，以适应新型工业化道路对农民的新要求。

（3）促进跨区域合作，发挥这类地区在州市乃至全省城乡统筹中的作用。一是在省、州市的统筹下加强与附近其他城市的合作，发展城市群；二是积极创造条件接纳人口转移；三是与省内其他地区更好地分享域内的公共资源；四是改造传统产业，主动向其他两类地区转移产业。

2、对第二类地区指导建议

（1）建立统筹城乡发展的投入机制，加大对农业的投入力度。彻底打破城乡二元结构的传统约束，把农业真正摆到国民经济的首位；加大各级政府农业投入，增加对农业科研、农民培训等方面的投入，逐步减少流通环节补贴，建立直接补贴制度；增加信贷资金对农业的投入，农业银行和农村信用社的信贷资金要优先用于发放农业贷款，增加中、长期贷款的比重；努力增加农民收入，从根本上提高农户对农业的投入能力。

（2）以扩大非农就业为基本原则发展城镇。把城镇建成一个最好的非农产品的生产地、交易地，各种时尚和服务消费地，根据潜力培养域内城镇对人气、财气的集聚力和辐射力，把心用在引入人流、物流、资金流、信息流上，而不是简单地大拆大建。

（3）解决城乡一体化中的中前期问题。扩大基本公共服务的覆盖面；继续抓好扶贫工作；集中力量建设乡镇所在地、规划中的“迁村并点”并入地的基础设施；帮助村民维护现有乡村公共设施；把教育经费集中投向职业教育；六要提高扶贫工作的效率。

（4）壮大县域经济、园区经济促进城乡社会经济协调发展。坚持实施工业立县战略，着力加快农村工业化进程，推动农村工业的发展；重点扶持一批骨干企业，使其发挥行业的龙头作用，带动整个农村工业上水平、上质量，加快推进县域非农化进程，以工业化全面振兴农村经济；鼓励发展民营企业，壮大发展主体。

3、对第三类地区指导建议

（1）进一步加强农业和农村基础设施建设，加快改善农民生产生活条件。以增加农民收入为中心，加快农业结构调整，大力发展特色农业、节水农业和生态农业，积极发展特色农产品及其深加工；省级财政适当调整财政支出结构，增加农村贫困地区基础设施的建设，进一步增加投资规模，充实建设内容，扩大建设范围；各地从实际出发，开展河渠整治、雨水集蓄、改水改厕、水利等小型设施建设；创新和完善农村基础设施建设的管理体制和运营机制；五是继续搞好生态建设。

（2）发挥市场机制作用，搞活农产品流通。加快建立、健全禽肉、蔬菜、水果等重点农产品的行业和商品协会；鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人，发挥其带动农民进入市场的重要作用；积极推进农村合作经济组织的立法工作。

（3）积极发展小城镇，大力推进城镇化进程，引导农民向非农产业转移。小城镇必须做到科学规划、合理布局；农村基础设施建设必须与小城镇发展规划紧密结合；扶持重点集镇、中心村建设，引导农村人口向小城镇有序流动，向建筑业和商贸流通业转移，增强小城镇的集聚力、向心力。

（4）推进先进文化建设，加强对农民的培训教育，开发农村人力资源。要广泛开展农业科技教育，加强对农民的职业技术培训，努力提高农民的整体素质，倡导文明科学健康的生活方式；切实保障农村义务教育的落实，杜绝因贫困失学的现象；积极探索教育与当地经济发展的最佳结合点，推动教育直接参与当地经济发展，走出一条科技兴农的新路子。

（5）促进各类社会事业发展，不断加快城乡统筹步伐。积极推进教育改革；让县级中心医疗机构的服务向乡村延伸；以村民组为单位，在现有基础上建设和完善农村书屋等各类文化场所；探索农村养老和殡葬事业的科学发展。

 

1、《云南省加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的实施办法（试行）》，云政办发〔2011〕195号

2、杨顺湘：《成都与重庆统筹城乡综合配套改革实验比较研究（上）》，西部论坛，2010.5

3、宋锋华：《城乡统筹：公共品供给模式战略选择》，合作经济与科技，2010.5

4、刘蓓蓓、吴 平：《统筹城乡背景下的乡村治理问题思考— 基于成都市 30 个乡镇 45 个村的调查》，南方农村，2010.4

5、连玉明：《城乡一体化的制度设计和制度创新》，领导信息决策，2010.23

6、欧阳敏、周维菘：《我国城乡统筹发展模式比较及其启示》，商业时代，2011.3

 (工作单位:中共云南省委党校)