1合肥郊县农业基础设施建设现状

农业基础设施是发展农业生产、提高农民生活、改善农村环境、保护自然生态的重要物质保障,更是社会主义新农村建设的重要内容。中央高度重视这个问题,政治局去年底召开会议研究农业问题时提出了要突出加强农业基础设施的建议。2002年以来,合肥市各级政府都强化了对农村基础设施建设的组织和领导,加大对农业基础设施的资金投入,使得近四年来郊县农业基础设施得到了很大的改善,但是根据作者对郊县农村乡镇的实地调查和已掌握的统计数据看,郊县农村农业基础设施薄弱的现状并没有根本性改变:从横向上看,在市郊农村与郊县乡镇,不同乡镇间的基础设施占有率之间差距在不断扩大;从纵向上看,农村基础设施的建设速度远远跟不上农业生产发展需要,因此它成了合肥市农村、农业稳定发展和郊县农民增收的最大阻碍因素,也是当前农民最希望解决的紧迫问题。具体来说,农业基础设施滞后突出地表现在交通、电力、水利等几个方面。

1.1农村交通设施建设公路运输是农村地区最主要的,是一些偏远地区唯一的交通运输方式。把通达大道修到农民的家门前,不仅方便农民出行,使农产品流通顺畅,对农副产品的运输、农业产业结构调整、增加群众收入和地方经济发展都起到了一定的作用;同时还有利于营造良好的投资环境,为地方经济和社会发展提供了有力的支撑。在2002年之前全市郊县农村各行政村基本上处于不通公路或路况不好、交通阻滞的状况,经过几年的建设,道路交通状况有了很大改善。2004年年底全市实现了所有行政村晴雨通车的目标,到2005年合肥郊县农村交通基本实现了“村村通柏油路”的目标,但是到顺畅便捷的交通状况的目标并没有真正实现,因为直通村民组的水泥路仍然尚未修建完成。根据安徽省交通厅的统计,到2006年全市“村村通水泥路”的目标,目前已完成1100km,仅占全部目标的50%,预计到2009年年底才能全部完成目标。[2]不仅如此,现有的村级公路多数技术等级较低,路面结构以泥石路居多,路基松软,路面狭窄,行车难,抗灾能力较弱,一到雨季便泥泞不堪,行车非常不便;已修建好的村级公路90%需要整治,需要投入的资金比较大;即使在已建成的通村公路中,有些公路虽然可以通车,但是,由于无后期的养护资金,道路质量和通达水平日益变差;“瓶颈路”、“断头路”较多,镇际间和村际间公路建设死角较多,缺乏科学合理的公路运输网。

1·2农村电力设施建设农村发展离不开强有力的电力支撑。据抽样调查,郊县所有村庄和农户都已通电,而且大部分都进行过农网改造,实现了“一户一表”。即使在边远农村,也做到了村村有电。例如肥东县最偏远的龙山乡,全乡拥有供电台区29座,杆线约99·75km,电网覆盖率达100%,年用电量约100万kw·h。但是大部分村社仍然使用七八十年代架设的老线路,而且线路设备严重老化,供电能力低,电力弱,线路电耗高,电价居高不下,大大增加了农村用电负担,限制农用机械的推广使用。另外,随着农业发展,农村用电需求量逐步增大,现有落后的电力配送已远远不能适应农村经济发展,镇、村和广大农户强烈要求加大投入,对村社的农网进行及时改造。2006年合肥市政府提出了新农村电气化的建设工程:通过农网工程建设,提高农村低压电网的供电质量和安全可靠性,加强农村电网的安全管理和用电服务,改变过去农村常发生的低电压现象,降低农业生产用电的损耗和费用。但是由于资金技术等原因的限制,要想实现村村电气化的目标还需要相当长时间的努力,目前的规划是到2009年实现20%以上的乡镇、村达到新农村电气化标准要求。

1·3农村水利设施建设水利是发展农业生产、提高农民生活、改善农村环境、保护自然生态的重要基础设施。合肥地处江淮分水岭,丘陵岗地面积占92%,地势中间高、南北低,雨水留不住,蓄水能力很差,地理地质的客观条件造成了旱灾多发。如遇干旱,则水利费用较高,就会直接影响农民收入,因此农民对水利设施的需要较道路设施的需要更为迫切。据统计,合肥市现有各类小型水利工程140372处,其中小(二)水库551座,塘坝117608口,总蓄水12·40亿m3;电力排灌站1190座,装机2100台套,装机容量5万多kw;砖井5173眼,其它小工程15818处,涉及灌溉总面积6·67万hm2。[3]肥东和肥西两县以及合肥郊区农村地理条件相对优越,从调查的几个村庄来看,尤其是接近市区的乡镇,都拥有较完善的供排水系统,例如包河区大圩乡拥有田间道路,沟渠200多km,涵闸,桥梁,排灌站等水利设施300多处,已经形成了路成网、田成方、树成行、水相映的现代化水利灌溉系统。即使是肥东龙山乡这种交通比较落后的市、县边远乡镇,全乡现有小(一)型水库2座,小(二)型水库11座,拦水坝2座,大、中型塘坝740余口,蓄水总量约400万m3。龙山乡2005年新建当家塘4口,加固、维修古铜水库,姚塘水库,1997年以来新建黄塘等(特大标准塘)7口;挖大中塘坝64余口,增加蓄水量346万m3,扩大灌溉面积60多hm2;打各类压水井砖井240余口;建造日出水量120多t自来厂一座,基本解决了群众正常年份的生产、生活用水。[3]但是,从总体上看,三县水利设施还是相对落后,要想变被动防汛为旱涝保收,还必须进一步改善水利设施。

2合肥郊县农业基础设施建设方面存在的问题随着新农村建设战略部署的实施,合肥市农业基础设施得到了显著改善,但在建设过程中也暴露出一些问题。

2·1农业基础设施建设资金投入不足基础设施建设工程往往规模大,投入的资金多,少则上百万元,多则上千万元,并且工期长,收效慢,工程建设少则一年完成,多则几年完成。资金问题是制约农村基础设施建设最大的问题。按计划,今年合肥市将建设各类农村公路500km,以25万元/km的工程建设标准测算,全年农村公路建设规模将达到1·25亿元。水利建设方面仅肥西县要求全县870多km的干支渠有效整治、计量设施基本配套完善、防洪保安工程得到全面加强、防洪灌溉有保障、计量用水能实施、农村饮水基本安全的目标,使该县的水利条件得到较为彻底的改善。经初步测算,大约还需投资8·6亿元,而要实现到2006年村村通柏油路(水泥路)目标,总投资约4·1亿元,其中按规定省里可补助1·2亿元,地方还需配套2·9亿元。目前,乡、村级债务负担沉重,基层组织正常运转都较为困难,仅肥西一县,乡镇、村两级负债分别都在1亿多元以上。[4]

2·2经营体制使农业基础设施建设无法调动农民积极性在工程建设中,广大农民主动参与度不够,常常处于被动地位,影响其积极性的发挥。近几年大部分地区的农村小型基础设施建设,一直是地方政府各主管部门在工程立项、建设和管理中扮演主要角色,而对广大农民群众的宣传、动员和组织力度不够,农民在整个工程建设和管理中处于被动地位。该问题导致的后果,一是由政府部门组织实施项目,往往习惯于行政管理方式,项目逐级下达、层层分解,不论项目规模如何都实行招投标,建设和管理由部门自行负责,这样增大建设成本,造成浪费,甚至易滋生腐败。二是由于项目区域内的农民在整个工程建设和管理中处于从属地位,农民参与不多,产生抵触情绪,其投入热情、工程建设的主动性和积极性没有被发挥出来。在对肥东县的调查走访中,有一部分农民甚至认为,自己非但没有从工程建设中得到实惠,还由于投工投劳加重了负担。这些项目建成后,管理难度增加。

2·3农业基础设施运转缺乏保障以肥西县水利基础设施建设为例,近年来虽然通过多方支持,陆续完成了巢湖大堤综合治理、丰乐河综合整治、江淮分水岭塘坝兴修、潜南等灌区续建配套、水库除险加固等一大批重点水利工程,使水利条件得到了较大改善,但是就目前的水平来看,也只能基本保证防洪安全。另外,分干支渠以下的水利设施配套不健全、计量用水条件不具备、渠道淤塞等问题非常严重,加之水费难收缴,水管单位连人员工资都得不到保证,已建水利设施无钱维护的问题也十分突出,保证水利设施正常运转已相当困难。

2.4农业基础设施建设严重滞后在农业基础设施建设中,往往缺乏统一科学的规划以及强有力的措施保证。设计时没有长远规划,没有与时俱进,致使农业基础设施建成后远远不能满足现有和今后农业经济发展的需要,不仅存量上与农业的发展不相适应,而且增量上也不能满足农业发展的要求。例如,许多建成的村级公路规划设计滞后,没有统一规范的技术标准,缺乏建前、建中、建后各环节的科学管理和有效措施:路面狭窄,往往是单向车道,交通繁忙时容易造成拥堵。再比如建成的水利设施,只能满足现有农田的灌溉要求,但是一旦遭遇洪涝灾害,便无法充分发挥作用等等。

3加强郊县农业基础设施建设的建议

通过对合肥市农村农业基础设施建设现状及存在的问题进行分析,我们看到,农业基础设施薄弱仍是合肥农村经济发展的主要障碍。如何加快农村农业基础设施建设,提高农村基础设施水平,笔者认为应从以下几方面入手:

3.1城乡统筹,加大财政投入加强农业基础设施建设,关键是要解决投入问题。由于受客观条件的限制,合肥市财政支出长期以来主要集中投入市区基础设施的建设与改造,真正投向三县农村的并不多,从表1我们不难看出,尽管支农支出绝对数额在逐年增加,但是占总支出的比例并没有提高,甚至还略有下降,这是造成农村基础设施相对薄弱的最重要原因。根据“两个趋势”的科学论断,我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展新阶段。与此相适应,财政作为主要投资主体应当转变成涵盖城乡的公共财政,农村基础设施建设等公益事业应当纳入公共财政的投入范围。从现在开始,要更多地关注和支持农村,把基础设施建设重点转向农村。另外,根据《农业法》的有关规定,财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度,因此,财政支农力度应逐年加大。

要通盘制定城乡发展规划,加大市级财政性建设资金对郊区和县域的投入,加大基础设施向农村的延伸,增强城市对农村的辐射和带动,形成城市与农村协调发展、共同繁荣的局面。建立城乡统筹的公共财政体制,加大财政对农村基拙设施建设等公益事业的投入。包括农村基础设施建设在内的公益事业提供公共产品,应当是财政投入的主要领域。要把政府投资的重点转向农村,把农村基础设施建设纳入全市发展的大局来考虑,纳入全市财政预算支出的总盘来安排,不断加大投入比例;要进一步改进投入方式,按照“谁主张,谁投入”的原则,尽量减少项目投入配套,减轻基层负担,真正做到以城带乡。

表11986-2005年合肥市各时期支农支出全额

3·2因地制宜,创新管理模式进行农业基础设施建设时,应坚持和贯彻因地制宜的原则。合肥市抓住影响农民生产生活的关键问题,发动群众进行集中治理,并从群众需求最迫切的建设项目入手,做到村村有重点、有特色,杜绝面面俱到。针对迫切需要,采取缺啥补啥的方法,科学合理地使用有限的建设资金,发挥其最大的经济效益,减少资金的闲置使用。对国家和集体投资的基础设施,在确保安全、有效运行、发挥效能的前提下,可以采取承包、租赁、拍卖等形式,引入竞争机制,引导当地业主或农民承包经营,实行市场化管理和商业化运作,缓解设施在运行中各种经费的不足。对村社一些小型基础设施可引导组建合作经济、股份经济、股份合作经济等形式,实行自负盈亏,自主经营。譬如,肥西县依托重点项目、重点工程,全面加快基础设施建设,向国家开发银行申请了贷款1·5亿元,筹集土地出让金4·7亿元,争取国债项目资金3600万元,有力地保障了基础设施的投入。[5]

3.3多元引资,拓宽资金渠道适应农村经济的发展,要进行的基础设施建设会越来越多。过去,农业基础设施资金投入主要由乡镇政府和村集体大包大揽,但是各级政府财力是有限的,大部分乡镇都是“吃饭”财政,只能勉强维持机构运转,加上村社集体经费又严重缺乏,农民承受力不强,农业效益不高,全部让农民进行自我修建也不现实。因此,在投资方式上,应切实改变做法,充分发挥政策引导和市场机制的作用,以优惠的政策吸引个人、集体、各级政府等各类主体投资建设。

(1)通过上级在各乡镇的农业项目实施,实行基础设施建设捆绑进行。例如肥西县被国家财政部确定为中央财政整合支农资金支持新农村建设26个试点县之一,享有2006年、2007年连续2年每年1000万元的中央财政整合资金扶持政策。2006年项目落实情况良好,并通过评估验收,2007年扶持资金已经到位。

(2)通过“一事一议”,按照谁享受、谁负担和自愿的原则,引导农民自主投入。可将“一事一议”运用于联村联社建工程、联户建工程,实行共同管理,共同经营,共同受益;也可实行政府搭台、业主开发、农民参与、滚动发展,实现自我积累、自我发展。

(3)通过基础设施产权制度改革积极争取投入。1998年以来,合肥市在小型农田水利基础设施投资产权制度改革方面通过拍卖、租赁、承包、股份制及股份合作制等方式,明确所有权、拍卖使用权、放开建设权、搞活经营权,盘活了存量资产,调动了工程所有者的积极性。

采取户办、联户办、个人承包、股份合作制等形式兴办小型水利工程,改变了计划经济体制下单纯依靠国家投资办水利的模式,实现了小型水利工程建、管、用和责、权、利的统一。

3·4以民为本,调动农民积极性农民是农业基础设施的直接受益者,也是农业基础设施的建设者、管理者与维护者。很多农村基础设施建成后的管理、养护是长期的,需要农民投工投劳。如公路建设是“三分建、七分养”,公路养护主要靠人力。目前,通乡公路尚不能全部纳入国家养护范围,通村公路和村内道路将主要依靠农民以投工投劳的形式自管自养。在水利方面,塘堰、排灌沟渠每年都会自然淤积,特别是一些末系沟渠,主要靠人力疏浚。例如一条普通的排水渠必须每8年、灌溉渠必须每5年进行一次全面清淤,这都需要农民的参与。而目前政策的实施体制仍然是自上而下的命令和自下而上的政绩报告。干群关系、信任与合作都存在一定问题,乡村动员有一定的困难。因此,各级政府要引导农民发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,都通过自己的辛勤劳动来改变农村面貌,创造幸福生活,同时要协调干群关系,建立信任,从农民的基本需求出发建立多方面合作及共同治理机制。